Loi sur le libre choix des producteurs de grains en matière de commercialisation

December 16, 2011

Intervention du Sénateur Carignan sur la validité et la constitutionnalité du projet de loi C-18
Mardi le 13 décembre 2011, 17h00


Loi sur le libre choix des producteurs de grains en matière de commercialisation

 

L'honorable Claude Carignan (leader adjoint du gouvernement) : Honorables sénateurs, j'aimerais traiter d'un point qui a particulièrement attiré mon attention. Il s'agit de l'article 47.1, dont on a parlé lors du débat sur la question de privilège, dans lequel les aspects juridiques et constitutionnels ont été soulevés par les membres de l'opposition, principalement quant au processus d'adoption du projet de loi C-18, qui se base sur un argument de texte fondé sur l'article 47.1 de la loi et sur un jugement déclaratoire de la Cour fédérale.

 

Il serait bon de relire l'article 47.1. Dans un premier temps, à la page 4 du jugement, on dit qu'un ministre qui représente l'exécutif ne peut plus déposer un projet de loi. Je cite :


Il ne peut être déposé au Parlement, à l'initiative du ministre, aucun projet de loi ayant pour effet, soit de soustraire quelque type, catégorie ou grade de blé ou d'orge [...] totalement ou partiellement [...]


J'évite certains passages qui vont dans le même sens :


[...] a) il a consulté le conseil au sujet de la mesure;
b) les producteurs de ce grain ont voté — suivant les modalités fixées par le ministre — en faveur de la mesure.
Je rappelle que le juge de la Cour fédérale a traité spécifiquement de l'effet de l'adoption du projet de loi C-18, ou du processus d'adoption du projet de loi C-18, en ces termes :


La présente requête est de nature simple. Elle vise à examiner la conduite du ministre conformément aux exigences de l'article 47.1. Les requérants confirment que la validité du projet de loi C-18 et des effets de toute mesure législative susceptible de devenir loi en raison du projet de loi C-18 n'est pas en cause dans la présente requête.

Les requérants ont été clairs sur le fait que leur requête n'est pas une contestation de la souveraineté du Parlement concernant l'adoption de cette mesure.


Nos collègues de l'opposition ont tout de même tiré la conclusion politico-juridique que le processus d'adoption de la loi était invalide parce que le ministre n'avait pas suivi la manière et la forme décrites à l'article 47.1 quand il a présenté le projet de loi.


L'article 47.1 est-il constitutionnel? Une législature peut-elle être liée, que ce soit pour la  manière et la forme ou pour un droit substantif, par un parlement antérieur, et ce pour l'adoption d'une loi ordinaire? Je précise « par une loi ordinaire » car, évidemment, la situation est différente pour une loi constitutionnelle, comme la Charte constitutionnelle telle la Déclaration canadienne des droits et libertés de la personne, par exemple.

Le professeur Hogg est clair, et ce passage est aussi cité dans le jugement :
Ainsi, même si le Parlement fédéral ou une assemblée législative provinciale ne peuvent être liés sur le fond...
J'insiste.


... sur le fond d'une future mesure législative, ils peuvent être liés pour ce qui est de la manière et de la forme d'une future mesure législative.


Pourquoi un parlement ne peut-il pas lier un parlement futur, particulièrement sur le fond? La raison est simple. Un parlement est souverain, et il ne peut lier ses successeurs en tentant d'imposer ses politiques pour l'avenir et ainsi enfreindre les règles élémentaires de la démocratie. C'est la base de la primauté du droit telle que décrite par Dicey dans The Law of Constitution.
La Loi d'interprétation, à l'article 42.(1), réaffirme le principe suivant, et je cite :
Il est entendu que le Parlement peut toujours abroger ou modifier toute loi et annuler ou modifier tous pouvoirs, droits ou avantages attribués par cette loi.
Comme le disait la Cour suprême :


Toutefois, lorsqu'une loi ne présente aucun caractère constitutionnel, il est fort peu probable qu'elle traduise une intention de la part du corps législatif de se lier pour l'avenir.


Il existe, il est vrai, une école de pensée qui suggère que, pour une loi ordinaire, dans un cas explicite et clairement exprimé, un parlement peut adopter une procédure de forme et de manière pour l'adoption d'une loi future.
Un parlement qui empêche un ministre de déposer un projet de loi sans l'approbation préalable d'un groupe de non-élus ne fixe pas une procédure de manière et de forme. Il agit dans la substance de la loi. Pire, il abdique son pouvoir et ses responsabilités à des non-élus, ce qui est inconstitutionnel et, évidemment, contraire à la primauté du droit.

La Cour suprême, dans le Renvoi relatif au régime d'assistance, citait avec approbation une décision de la Cour suprême de l'Australie-Méridionale, dans West Lakes Ltd v. South Australia :


Même s'il m'était possible d'interpréter la loi conformément à l'argument de la demanderesse, je ne pourrais considérer la disposition

 

en cause comme prescrivant le mode ou la forme d'une mesure législative future.
Honorables sénateurs, j'attire ici votre attention sur ce qui suit :
Une disposition exigeant qu'une entité qui ne fait pas partie de l'appareil législatif donne son consentement à un certain type de législation [...] ne prescrit pas, à mon sens, un mode ou une forme d'adoption de lois, mais équivaut plutôt à une renonciation dans cette mesure au pouvoir législatif.


Ces propos sont confirmés par la Cour suprême et cités avec approbation.

La Cour suprême nous indique également, et je cite :


(1710)
Il est évident en effet que la souveraineté du Parlement vient empêcher un corps législatif de se lier les mains en ce qui concerne la teneur de la législation future. Or, l'argument relatif au « mode » et à la « forme » veut précisément que le corps législatif en question se soit imposé des restrictions, non pas à l'égard de la teneur, mais quant à la procédure à suivre dans l'adoption d'une loi future [...]


Comme le disait l'auteur S.A. Smith, cette règle est logique et démocratique parce qu'elle empêche la majorité du jour de prolonger, au détriment des législateurs de demain, sa propre conception des choses. C'est exactement ce que le gouvernement libéral a fait en adoptant l'article 47.1.


Premièrement, il a imposé sa conception des choses aux futurs parlementaires que nous sommes tous, ici, aujourd'hui.
Deuxièmement, il a abdiqué ses responsabilités de législateur entre les mains de non-élus.

 

Troisièmement, il a décidé qu'un groupe d'agriculteurs pourrait non seulement imposer ses vues aux autres agriculteurs, mais à l'ensemble des citoyens canadiens, au détriment de l'intérêt collectif et de tous les citoyens du pays.
Voilà pourquoi ce type de législation n'est pas autorisé constitutionnellement. Comme le dit la Cour suprême, toute restriction imposée au pouvoir exécutif, comme par exemple au ministre, de déposer des projets de loi, constitue une limitation de la souveraineté du Parlement.

 

Voici une dernière question: même en admettant qu’une procédure soit inconstitutionnelle, parce qu’elle prétendrait, comme certains le disent, viser seulement la forme et la manière, un parlement peut abroger ou modifier une loi qui fixe la manière et la forme de façon tout à fait valide, et ce, sans exiger que la loi qui abroge ou modifie ait été adoptée selon la manière et la forme prescrites par l’article. En d’autres mots, rien n’empêche le Parlement de modifier l’article 47.1 sans passer par la procédure fixée à l’article 47.1.

 

Le professeur Hogg cite d'ailleurs, dans son ouvrage, la décision de Canadian Tax Payers Federation v. Ontario, où des cousins, le premier ministre Dalton McGuinty a fait adopter une loi qui imposait une nouvelle taxe sans passer par le référendum imposé par une loi antérieure du gouvernement conservateur. Peter Hogg disait alors ce qui suit :
L'exigence de tenir un référendum imposé par une loi antérieure s'appliquait aux projets de loi visant à imposer une nouvelle taxe, mais pas aux projets de loi visant à modifier ou à abroger la loi sur la protection des contribuables elle-même.


Ainsi, pour qu'une loi impose la manière et la forme d'être efficace, elle doit prévoir la manière et la forme qui s'applique également à la loi qui modifierait l'article qui prévoit la manière et la forme, ce qui n'est manifestement pas le cas ici. Pour exprimer son opinion, le professeur Hogg cite la Cour d'appel fédérale concernant une décision sur l'article 47.1 de la Loi sur la Commission canadienne du blé. Peter Hogg, dans son ouvrage sur la note 54 d), page 12 et 13, nous dit ce qui suit.
De toute façon, on ne saurait interpréter l'article 47.1 comme restreignant sa propre modification ou abrogation.

Il cite la juge Karen Sharlow, de la Cour d'appel fédérale, qui a rendu un jugement, en 2008, encore avec les amis de la commission, dans lequel elle traite de l'article 47.1 et qui nous dit ce qui suit :


Nous voudrions signaler toutefois que, selon notre interprétation, l'article 47.1 ne limite pas de façon importante la souveraineté du législateur. L'article n'empêche pas le législateur d'adopter toute législation qu'il juge appropriée, y compris une législation qui modifie ou abroge l'article 47.1 lui-même.


Il s'agit d'une décision de la Cour d'appel fédérale prononcée en 2008.

 

Honorables sénateurs, qu'ont en commun les amis de la commission, Harold Bell, Ken Eshpeter, Terry Boehm, Lynn Jacobson, Wilf Harder et Keith Ryan? Tous ces amis de la commission se sont fait dire par deux décisions de la Cour fédérale, une en appel et une en première instance, que le Parlement pouvait légiférer, en l'occurrence par le projet de loi C- 18, une loi qui modifie le processus, la manière et la forme de l'article 47.1, car sinon, cela constituerait une atteinte à la souveraineté du Parlement.


Je suis déçu que des parlementaires ici, aujourd'hui, dans le cadre du débat, portent atteinte ou tiennent des discours qui enfreignent à la souveraineté du Parlement. Je crois, honorables sénateurs, que, pour ce projet de loi en particulier, on doit cesser d'imposer nos vues pour l'avenir et lier les parlements futurs. Ce qui est bon aujourd'hui ne le sera pas nécessairement dans 10 ans. On doit laisser la discrétion aux futurs parlementaires d'adopter des lois. Voilà ce qu'est la démocratie.

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