Présentation du projet de loi C-20

December 16, 2011

Loi sur la représentation équitable
Mardi le 13 décembre 2011, 21h30


L'Honorable Claude Carignan (leader adjoint du gouvernement) : propose que le projet de loi C-20, Loi modifiant le Loi constitutionnelle de 1867, la Loi sur la révision des limites des circonscriptions électorales et la Loi électorale du Canada, soit lu pour la deuxième fois.

 

— Honorables sénateurs, je suis heureux de pouvoir exprimer mon appui au projet de loi C-20, Loi sur la représentation équitable, qui permet au gouvernement de respecter sa promesse d'assurer une représentation plus équitable à la Chambre des communes. Notre gouvernement s'acquitte donc avec diligence de cet engagement pris lors de la dernière élection. Cet engagement se lisait comme suit :


Les Pères de la Confédération ont reconnu que l'attribution des sièges à la Chambre des communes devrait refléter la part de la population de chaque province. De plus, la représentation en fonction de la population demeure un principe fondamental de notre démocratie.


Pour assurer le respect de ce principe et tenir compte des changements démographiques, il faut, à l'occasion, mettre à jour la formule d'attribution des sièges. Ces mises à jour visent à assurer une équité aux provinces.

 

En raison de changements démographiques majeurs depuis la dernière mise à jour, les provinces de la Colombie- Britannique, de l'Alberta et de l'Ontario sont considérablement sous-représentées.


Nous allons présenter une mesure législative pour rétablir une juste représentation à la Chambre des communes.
De plus, nous allons protéger le nombre de sièges des provinces affichant une faible croissance de la population. Nous allons assurer que le nombre de sièges du Québec ne diminue pas sous la barre de 75 et que la population du Québec soit représentée de façon juste.


Voilà l'engagement du gouvernement. Par ailleurs, il faut être conscient de l'importance de ce projet de loi, puisqu'il traite d'un droit fondamental pour une société libre et démocratique, le droit de vote, qui, au Canada, est garanti constitutionnellement pour l'article 3 de la Charte.

 

Le projet de loi C-20 accroît le nombre de sièges à la Chambre des communes pour les trois provinces où la croissance est la plus forte, soit l'Ontario, la Colombie-Britannique et l'Alberta. Compte tenu de leur essor démographique et des répercussions de la formule actuelle d'attribution des sièges, ces provinces sont devenues de plus en plus sous-représentées depuis 25 ans.

 

Pour rectifier la situation, le projet de loi sur la représentation équitable octroierait 15 sièges de plus à l'Ontario et six chacune à la Colombie-Britannique et à l'Alberta.


Certains prétendent que nous ne devrions pas accroître le nombre de députés à la Chambre des communes par souci d'économie dans un contexte de restrictions budgétaires. Je ne suis pas de cet avis. D'autres avant moi ont également exprimé leur désaccord de faire des économies au détriment de la représentation équitable et effective. Lors des débats entourant le projet de modification constitutionnelle relative au découpage électoral tenu en 1985 et 1986, plusieurs parlementaires libéraux considéraient que la démocratie n'avait pas à subir une contrainte pour des raisons économiques.

Lors des débats au Sénat concernant ces modifications, le sénateur libéral Richard J. Stanbury déclarait notamment ceci :
En ce qui concerne les économies, il s'agit de peu de choses en regard du souci d'accorder aux électeurs une représentation adéquate au Parlement.


Le projet de loi sur la représentation équitable préserve également les sièges des provinces à faible croissance en maintenant les garanties constitutionnelles actuelles, le « seuil sénatorial », qui assure qu'une province ait au moins autant de sièges à la Chambre des communes qu'au Sénat, et la « clause des droits acquis », qui réserve au minimum à chaque province le nombre de sièges qu'elle possédait en 1986.

 

En plus de préserver leurs sièges, le projet de loi C-20 offre aux provinces à faible croissance une troisième protection constitutionnelle. Elle garantit que lorsque la proportion des sièges d'une province à la Chambre des communes est égale ou supérieure à sa proportion de la population — autrement dit, lorsqu'une province bénéficie d'une représentation proportionnelle ou est surreprésentée —, cette province ne peut devenir sous- représentée à l'issue d'une révision.


La province de Québec, qui deviendrait sous-représentée en fonction de l'ajout projeté de sièges, sera la première à profiter de cette garantie, qu'on appelle la « règle de représentation ». À la suite de la prochaine révision de la représentation, le Québec obtiendra ainsi trois sièges supplémentaires, ce qui lui permettra de maintenir une représentation proportionnelle à sa population par rapport aux autres provinces.

 

Cette nouvelle disposition, quoique sans lien direct avec l'article 52 de la Charte, rejoint néanmoins cette volonté des Pères de la Confédération de protéger le poids du Québec dans la fédération canadienne. L'article 52 de la Loi constitutionnelle de 1867 établit clairement la possibilité pour le Parlement d'accroître le nombre de députés à la Chambre des communes, mais impose l'obligation de protéger les proportions alors établies dans la représentation des provinces. Cette disposition visait, entre autres choses, à protéger le poids du Québec, minoritaire, dans la fédération. Pour s'en convaincre, la formule retenue à cette époque pour déterminer le nombre de circonscriptions additionnelles qui devaient être à chaque recensement, était ce qu'on appelait la « clause Québec ». Ainsi, l'unité de mesure, aussi appelée « quotient électoral », utilisée pour déterminer le nombre de circonscriptions au pays était calculé à partir de la moyenne de citoyens que l'on retrouvait dans les circonscriptions du Québec.

 

En 1903, lors des débats entourant la réforme électorale proposée par le gouvernement libéral dirigé par sir Wilfrid Laurier, ce dernier présentait l'obligation de tenir pour base de calcul le poids du Québec :


La province de Québec, ai-je besoin de le dire, sert de base à la représentation, et le chiffre des représentants de chaque province dépend de leur population comparée à la population du Québec.


[...] Toutes les provinces situées en deçà du Lac Supérieur, sauf la province de Québec, dont la représentation ne peut varier, perdront donc quelques-uns de leurs représentants.
(2140)

 

Cette situation ne se reproduira pas avec la nouvelle règle qui permettra de garantir un seuil de proportionnalité à chaque province.


En promulguant une nouvelle formule constitutionnelle pour l'attribution des sièges à la Chambre des communes, la Loi sur la représentation équitable rapproche chaque province du principe de la représentation selon la population.
Le projet de loi C-20 veut corriger les écarts importants de population dans les circonscriptions actuelles. Toutefois, il serait utopique et illusoire de penser qu'une refonte de la carte électorale puisse représenter une parfaite égalité du nombre de résidants dans chaque circonscription.

 

Comme le souligne si justement l'ex- sénateur Beaudoin :


Le Canada est un pays peu peuplé et fort vaste. Ces deux facteurs rendent extrêmement difficile l'égalité dans les circonscriptions.


À ce titre, dans un jugement de la Cour suprême du Canada, le Renvoi sur les circonscriptions électorales de la Saskatchewan, 1991, le plus haut tribunal du pays, qui traitait des obligations sous- jacentes à la garantie du droit de vote, et ce plus particulièrement lors de redécoupage de circonscriptions, a, et je cite :


[...] rejeté le principe « une personne un vote » pour lui substituer le principe de la « représentation effective ».
Le sénateur Beaudoin nous explique la nature de ce jugement en ces termes :


La Cour suprême a statué, à la majorité, dans ce renvoi, que l'article 3 de la Charte ne consacre pas le principe « une personne un vote ». L'article 3 garantit plutôt le droit à une « représentation effective », concept plus large que celui de l'égalité du suffrage, la juge McLachlin déclarait :


[...] l'objet du droit de vote garanti par l'article 3 de la charte n'est pas l'égalité du pouvoir en soi, mais le droit à une « représentation effective ». Notre démocratie est une démocratie représentative. Chaque citoyen a le droit d'être représenté au sein du gouvernement.

 

Ce principe d'une représentation effective était d'ailleurs dans l'esprit des Pères de la Confédération. Ainsi, lors des débats en vue de répartir les nouveaux représentants à la Chambre des communes en 1872, sir John A. Macdonald l'a reconnu en tenant ces propos :


On constatera que bien que la règle ayant trait à la population ait été largement prise en compte, d'autres considérations ont aussi été jugées avoir du poids; de sorte que différents intérêts, classes et localités puissent être justement représentés, que la règle du nombre ne soit pas la seule appliquée.


Je souligne ici que lorsque sir John A. Macdonald parlait d'intérêts. il faisait notamment référence à la protection des minorités. L'histoire de la représentation proportionnelle au Canada démontre que la distribution des sièges n'a jamais été une question purement mathématique, tel que la Cour supérieure de la Colombie Britannique nous l'expose clairement dans l'affaire Campbell c. Canada, dans un jugement rendu le 30 décembre 1987.

Le tribunal nous dit ceci :


Tout d'abord, on ne peut pas dire qu'une représentation mathématiquement parfaite a déjà été prescrite par la Constitution canadienne. On avait d'abord dérogé à cet idéal avec la clause du 1/20, ou des 5 p. 100, prévue dans l'Acte de l'Amérique du Nord britannique de 1867, puis, plus tard, la disposition relative à la représentation des territoires, la clause sénatoriale, la clause des 15 p. 100 et la formule de l'amalgame. La Constitution en vigueur après la révision de 1982 exigeait au moins l'application de la clause sénatoriale, de la formule de l'amalgame et de la représentation territoriale, qui permettaient toutes une représentation imparfaite selon la population. Manifestement, les modifications à la Constitution du Canada visaient, de toute évidence, à empêcher que des provinces perdent leur poids à la Chambre des communes en raison du déclin de leur population relative. Selon moi, « le principe de représentation prescrit par la Constitution n'oblige pas à assurer une représentation mathématiquement parfaite ».


Cette position était d'ailleurs confirmée par la Cour d'appel de la Colombie-Britannique dans le même dossier en ces mots :
Ainsi, la représentation proportionnelle prescrite par la Constitution de 1867 ne reflétait pas une représentation parfaite de la population.

 

Dans l'arrêt Carter rendu en 1991, la Cour suprême du Canada affirmait ceci :


Il se fait donc que des dérogations à la parité électorale absolue peuvent se justifier en présence d'une impossibilité matérielle ou pour assurer une représentation plus effective. [...] La règle primordiale et la plus importante est que le droit doit s'interpréter conformément à son objet. Comme on le verra, peu de choses dans l'histoire ou la philosophie de la démocratie canadienne permettent de croire que les rédacteurs de la Charte visaient principalement, en édictant l'article 3, à atteindre la parité électorale.


Toutefois, la nouvelle formule pour déterminer le quotient électoral vise néanmoins à se rapprocher au maximum de l'accroissement réel de chaque province, rendant ainsi plus équitable la nouvelle carte électorale qui sera établie pour les prochaines élections.


(2150)

Cette disposition a été abrogée en 1946.


Au cours des prochaines minutes, je vais faire un bref survol de l'histoire de la formule d'attribution des sièges à la Chambre des communes et de la procédure constitutionnelle pour modifier la formule. Je vais également présenter aux honorables sénateurs un bref aperçu des autres modifications proposées dans le projet de loi C-20.

 

La taille de la Chambre des communes du Canada est lentement passée de 181 députés en 1867, à un moment où ce pays ne comptait que quatre provinces, au nombre de députés qu'on connaît aujourd'hui. L'Acte de l'Amérique du Nord britannique, maintenant connu sous le nom de Loi constitutionnelle de 1867, prévoit depuis son adoption par le Parlement de Westminster une formule de révision du nombre de sièges de la Chambre et d'attribution de ces sièges aux provinces.
Cette formule a été modifiée à cinq reprises depuis 1867, et ses différentes versions présentaient souvent des caractéristiques communes. L'attribution des sièges a toujours été fondée sur le principe de la représentation selon la population. Chaque formule proposait une façon de comparer la population relative de chaque province et d'attribuer les sièges aux provinces à la lumière de cette comparaison.

 

Or, la représentation stricte selon la population n'a jamais figuré au menu de ces formules puisqu'il serait impossible d'atteindre une représentation parfaite sans accroître considérablement la taille de la Chambre des communes. Ces formules ont toujours été conçues de façon à trouver un compromis entre, d'une part, la nécessité pour les provinces qui ont les plus hauts taux de croissance de la population de voir leur représentation augmenter et, d'autre part, la nécessité pour les provinces plus petites de maintenir un niveau de représentation approprié.


Divers moyens ont été pris au fil des ans pour atteindre cet objectif. Par exemple, au moment de la Confédération, une disposition stipulait qu'aucune province ne pouvait perdre des sièges à la suite d'une révision de la représentation, à moins que sa part de la population n'ait diminué de plus de 5 p. 100 depuis le dernier recensement décennal.

 

En 1951, une nouvelle disposition a été adoptée garantissant qu'aucune province ne perdrait plus de 15 p. 100 de ses sièges à la Chambre des communes. D'après la même disposition, aucune province ne pouvait non plus avoir moins de sièges qu'une autre province ayant une population moindre. Ces garanties ont été renforcées en 1974 lorsque la Constitution a été modifiée pour établir qu'aucune province ne pouvait perdre des sièges par suite d'un rajustement. Cette disposition a été abrogée en 1985.


Toutefois, certaines autres garanties constitutionnelles adoptées au XXe siècle demeurent encore en vigueur aujourd'hui.

La clause sénatoriale adoptée en 1915 est l'une d'entre elles. Comme je l'ai mentionné plus tôt, cette clause garantit à toutes les provinces une représentation à la Chambre des communes au moins équivalente en nombre de sièges à sa représentation au Sénat. Le Nouveau-Brunswick, l'Île-du-Prince-Édouard et, dans une moindre mesure, la Nouvelle-Écosse et Terre-Neuve-et-Labrador, sont les provinces à qui cette disposition profite.


Une autre garantie encore en vigueur aujourd'hui est la clause des droits acquis, qui assure aux provinces le maintien du nombre de sièges dont elles disposaient à l'entrée en vigueur de cette clause en 1986. Le Québec, la Nouvelle-Écosse, le Manitoba, la Saskatchewan et Terre-Neuve-et-Labrador sont les provinces qui en tirent parti.

 

Les nombreuses formules adoptées se caractérisaient toutes aussi par la nécessité de gérer la croissance de la taille de la Chambre des communes. Comme je l'ai mentionné précédemment de 1867 à 1946, le Québec détenait un nombre fixe de 65 sièges, et les autres provinces se voyaient attribuer des sièges selon la population moyenne d'une circonscription au Québec, sous réserve des garanties constitutionnelles précédemment discutées. On a cependant découvert que le fait de fonder la formule d'attribution des sièges sur les tendances de croissance démographique d'une seule province pouvait créer des fluctuations rapides de la taille de la Chambre ou de la représentation des autres provinces.

 

En 1946, la formule a été modifiée en vue de limiter le nombre de sièges à la Chambre des communes. Mais encore une fois, les tendances de croissance démographique variant d'une province à l'autre, les provinces connaissant une croissance moins rapide perdaient des sièges.


Une nouvelle formule de redécoupage fut adoptée en 1974, la formule de l'amalgame. Après l'avoir mise à l'essai en 1976, on se rendit compte que cette formule aurait entraîné une augmentation importante de la taille de la Chambre des communes à moyen et à long terme. Ainsi, l'idée de limiter la taille de la Chambre a refait surface dans les années 1980.

C'est ainsi qu'on a adopté la formule actuelle, qui limite à 279 le nombre de sièges attribués aux provinces, suivant le principe de la représentation selon la population. Des sièges supplémentaires sont ensuite attribués aux provinces qui observent une croissance moins rapide pour respecter les garanties constitutionnelles dont je vous ai entretenus plus tôt.
Cette formule s'est avérée utile pour limiter la taille de la Chambre des communes, mais elle a aussi accru la sous-représentation des provinces en plein essor démographique.


C'est pourquoi le projet de loi C-20 vise à maintenir le nombre de députés siégeant à la Chambre dans des limites raisonnables, tout en respectant les garanties constitutionnelles relatives au nombre de sièges et en assurant aujourd'hui et à l'avenir une représentation selon la population plus équitable des provinces en plein essor démographique.

Pour atteindre ces objectifs, la Loi sur la représentation équitable utilise un quotient électoral — qui est déterminé de la façon suivante : Le nombre de citoyens dans une circonscription moyenne en 2001, multiplié par la moyenne des taux d'accroissement populationnel de chaque province dix ans plus tard.


Autrement dit, on établit pour chaque province son pourcentage d'accroissement en fonction des prévisions populationnelles du statisticien en chef du Canada, suite au recensement de 2011, comparativement au recensement de 2001, puis on établit la moyenne de ces 10 taux d'accroissement populationnels et on multiplie ce chiffre ainsi obtenu au nombre de personnes que l'on retrouvait dans une circonscription moyenne en 2001.

 

Selon cette formule, le quotient électoral pour la prochaine révision sera de 111 166 citoyens. Cette formule protège donc l'ensemble des provinces quant à leur poids relatif à la Chambre des communes.


La taille de la Chambre des communes augmentera à 338 sièges après la prochaine révision de la représentation, mais elle devrait croître de façon modeste à l'avenir. L'Ontario, la Colombie- Britannique et l'Alberta bénéficieront également d'une représentation plus fidèle à leur population.


Tout changement à la formule d'attribution des sièges à la Chambre des communes constitue, par définition, une modification constitutionnelle.

 

La Loi constitutionnelle de 1982 stipule que le Parlement a compétence exclusive pour modifier les dispositions de la Constitution du Canada relative au pouvoir exécutif fédéral, au Sénat ou à la Chambre des communes.
La formule actuelle d'attribution des sièges à la Chambre qui respecte notamment la clause sénatoriale a été adoptée par le Parlement en 1986 en vertu de cette compétence exclusive. De la même façon, le projet de loi sur la représentation équitable devrait être adopté selon cette procédure de modification.

 

Le projet de loi C-20 amende la formule d'attribution des sièges de la Loi constitutionnelle de 1867 et apporte aussi d'autres modifications au processus de révision de la représentation.


Tout d'abord, il exige que l'attribution des sièges aux provinces et le redécoupage des circonscriptions au sein de chaque province se fondent sur les meilleures données démographiques disponibles.


C'est pourquoi l'attribution des sièges aux provinces se fondera désormais sur les estimations de la population publiées par Statistique Canada.

 

Fondées sur les données du dernier recensement, les estimations de la population tiennent compte du sous-dénombrement net du recensement ou, en d'autres mots, du fait que le recensement ne peut joindre tout le monde.
Statistique Canada prépare déjà des estimations de la population qui sont utilisées, entre autres, dans le cadre de programmes comme le Programme de péréquation.


Wayne Smith, statisticien en chef du Canada, a déclaré ce qui suit au Comité permanent de la procédure :
Statistique Canada estime que les estimations démographiques du 1er juillet actuellement disponibles représentent la meilleure évaluation démographique des provinces et des territoires qui est disponible en ce moment ou qui sera disponible le 8 février. À notre avis, il convient donc de les utiliser aux fins du projet de loi C-20.

 

La simplification du processus de révision prévu dans Loi sur la révision des limites des circonscriptions électorales constitue la deuxième modification apportée par le projet de loi C-20.


À la suite de la dernière révision des limites des circonscriptions, le Comité permanent de la procédure et des affaires de la Chambre des communes et le directeur général des élections ont produit des rapports dans lesquels ils ont recommandé de réduire certains délais prévus dans la loi.


(2200)

Le projet de loi C-20 donne suite à ces recommandations et amende la Loi sur la révision des limites des circonscriptions électorales, notamment en devançant la date d'établissement des commissions indépendantes; en réduisant de 60 à 30 le nombre de jours minimum d'avis public que les commissions doivent donner avant la tenue des consultations; en permettant aux partis intéressés de déroger à l'obligation de fournir aux commissions un avis d'intention de comparaître; en réduisant de 12 à 10 mois le délai accordé aux commissions pour soumettre le rapport à l'examen du comité de la Chambre, ainsi qu'en réduisant de six à deux mois la prolongation que peut accorder le directeur général des élections; en réduisant de cinq mois le temps nécessaire pour l'entrée en vigueur de la nouvelle carte électorale.


Ces délais réduits permettront de déterminer et d'appliquer plus rapidement les nouvelles limites des circonscriptions.

Les modifications proposées à la formule constitutionnelle d'attribution des sièges de la Chambre des communes et à la Loi sur la révision des limites des circonscriptions électorales s'appliqueront dès que le projet de loi C-20 recevra la sanction royale.


Le projet de loi C-20, même s'il est adopté après le 8 février, comprend une série de dispositions qui verront à son application, mais comme le disait le directeur général des élections, et celui-ci a insisté sur l'importance d'adopter le projet de loi avant cette date lorsqu'il a comparu devant le comité de la Chambre des communes, la meilleure date dans notre esprit serait avant que les commissions soient créées en février. Autrement, les commissions commenceront leur travail, la loi entrera en vigueur plus tard et elles devront recommencer leur travail. Évidemment, cela pourrait entraîner des coûts additionnels, mais également un degré de confusion assez important, selon le moment où la loi entrera en vigueur.

Par conséquent, j'exhorte les honorables sénateurs à procéder rapidement à l'étude du projet de la loi sur la représentation équitable.


Je conclus en disant que, selon moi, la formule proposée dans le projet de loi C-20 est la meilleure formule pour assurer une représentation plus équitable de toutes les provinces, et ce, d'une manière fondée sur des principes.
Je demande donc à tous les honorables sénateurs d'appuyer ce projet de loi en vue de rétablir une représentation équitable à la Chambre des communes.

Share on Facebook
Share on Twitter
Please reload